李庚南：金融消费者保护迎来更完善的监管

文/意见领袖专栏作家 李庚南

2023年全国两会期间，十四届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定。其中的重头戏无疑是金融，13条改革措施中有6条针对金融；而重中之重则是金融消费者 （投资人）保护职责的调整：组建国家金融监督管理总局，并将人民银行有关金融消费者保护职责、证监会投资者保护职责划入，由新组建的国家金融监督管理总局统筹负责金融消费者权益保护。这无疑是广大金融消费者的福音，更是我国金融消费者保护制度上的一次重大变革。

机构改革将有力提升金融消费者保护效能

作为金融监管者，落实以人民为中心的发展思想，践行“金融为民”理念，就是要把维护最广大群众根本利益 作为金融监管工作的出发点和落脚点，就是要认真履行金 融消费者权益保护。从目前金融领域消费者投诉情况看， 矛盾依然突出，强化金融消费者权益保护尤为迫切。尽管 《中国银保监会消费者权益保护局发布2022年第四季度银 行业保险业消费投诉情况通报》显示，无论是接收并转送 银行业消费投诉等数据，还是接收并转送保险消费投诉 等数据，同比均明显下降。但从结构看，涉及个人贷款业 务、理财类业务的投诉量环比和占比均明显上升，涉及信 用卡业务的投诉仍居高不下。

这种状况显然与我国扩大内需、促进消费增长的经济 发展战略不适应。按照政府工作报告对2023年经济工作的 部署，恢复和扩大消费被摆在经济发展的优先位置，促消 费成为2023年经济工作的重心。这一导向势必催生对消费 金融的巨大需求。这种情况下，如何促进消费金融健康发 展，需要金融消费者保护机制保驾护航。因此，国务院机 构改革对金融消费者监管职能进行了调整，强化了金融消 费者保护职能的统一性、专业性。这充分体现了决策层着 力抓好消费者保护的决心、以有效监管守护好老百姓“钱 袋子”的决心。可以预见，这一改革将有力提升金融消费 者保护效能。

一方面，使金融消费者保护的边界更清晰。此前对于 金融消费者的保护职能分散于各个部门，客观上可能导致 交叉、重叠和空白地带，增大了协调成本，也影响了金融 消费者保护的工作效能。此次改革对金融消费者保护职能 的调整，将有助于推动金融消费者保护的监管划一，更好 地保护金融消费者合法权益；有助于消除金融消费者投诉 无门或被“踢皮球”的现象，更好地体现以人民为中心的 发展思想。

另一方面，使金融消费者保护的力度更大。将金融消 费者保护职能集中于金融监督管理总局，有利于维护消费 者权益过程中的监管协同与穿透监管。而且，金融消费者 保护领域的监管力量也有望增强。按照国务院精减中央国 家机关人员编制的改革要求，中央国家机关各部门人员编 制统一按照5%的比例进行精减，收回的编制主要用于加强 重点领域和重要工作。从重要性角度看，金融消费者权益保护领域的监管力量或有望得到充实和加强。

毫无疑问，此次机构改革为提升金融消费者保护效 能奠定了良好基础；但职能的调整还仅仅是一个良好的开 端，真正按照“监管为民”理念，切实提升金融消费者权 益保护效能，需持续推进相关体制机制改革创新。

夯实制度基础 降低金融消费者维权成本

作为一项监管制度安排，金融消费者保护对促进金 融业稳健发展至关重要。但是，在金融消费者保护中监管 部门不应沦为“消防队”，而应制定好规则、做好“裁判 员”，努力构建和完善金融消费者保护的制度环境。

构建完善行为监管体系。应在此次改革基础上，进一 步探索建立单独的金融消费者保护局或行为监管局。一方 面，有助于增强金融消费者保护的独立性、超脱性和客观 公正性，真正体现“监管为民”理念；另一方面，有助于 全过程、全方位维护金融消费者权益，将各种侵害金融消 费者权益的行为消弭于萌芽状态。按照行为监管逻辑，厘 清各种金融或类金融行为的监管边界，识别金融科技创新 背后林林总总的业态属性，将所有金融行为纳入监管，避 免监管空白，避免老百姓掉入各种金融陷阱，真正以有效 的监管守护好老百姓的“钱袋子”。

探索建立监管沙盒。通过建立监管沙盒，运用监管科 技实施穿透式行为监管，防止新业态野蛮生长对金融消费 者的侵害。按照监管沙盒原理，创新者应提供完整的测试 计划，将消费者保护嵌入全流程，以避免市场隐患。核心 是要体现投资者适当性原则、风险审慎性，强化消费者保 护意识。同时，建立具体的消费者补偿机制，若项目失败 或企业倒闭，需依据补偿计划对消费者的损失进行补偿。

明确厘清金融机构侵权行为的边界及责任。应针对金 融纠纷中长期、反复出现的侵权行为形成权威判例，排除 争议，明确责任。比如，针对存款领域时常出现的存款丢 失类案件，应按照保护存款人存款安全的基本要求和表见 代理的法律原则，明确什么情形属于银行全责、什么情形 属于共责，切实维护存款人利益，降低消费者维权成本。 加强对贷款中介等类金融业态的监管与治理。从顶层 设计上着手，尽快补齐助贷业务监管方面的监管空白。除 了要求各银行机构增强自主获客意识、严禁主动向贷款中 介机构让渡“金融服务”外，还应从行为监管的角度穿透出发，弄清贷款中介属性，厘清贷款中介的监管边 界，消除监管空白。

强化正向激励 让金融从业者形成自我约束意识

毫无疑问，保护消费者合法权益的责任主体 是金融机构。从监管角度出发，就是要以贯彻落实 《银行保险机构消费者权益保护管理办法》为抓 手，强化外部监督，并通过监管考核的正向激励， 推动金融机构强化消费者保护的主体责任意识，将 外部监管压力转化为内在驱动力，强化金融从业者 的自我约束。

一方面，以落实《银行保险机构消费者权益保 护管理办法》为基础，督促银行保险机构健全完善 消费者保护的制度机制，保护消费者合法权益。督 促银行保险机构将消费者权益保护纳入公司治理、 企业文化建设和经营发展战略，建立健全消费者权 益保护体制机制，将消费者保护贯穿于业务流程各 环节。对面向消费者提供的产品和服务在设计开 发、定价管理、协议制定、营销宣传等环节进行消 费者权益保护审查，从源头上防范侵权行为发生。 同时，建立消费者投诉的快速响应机制，畅通投诉 渠道，规范投诉处理流程，切实履行投诉处理主体 责任。

另一方面，引导金融机构提高消费者权益保护 水平，妥善化解矛盾纠纷，维护行业良好形象。依 托行业协会及银保调委组织，推动金融机构将金融 消费者保护作为规范自身经营行为、提升金融服务 水平、实施长期客户发展战略的根本抓手，坚持以 客户为中心，主动维护好消费者权益。关键要把好 三个关口：一是信息披露关。建立完善消费者权益 保护信息披露机制，在售前、售中、售后全流程真 实披露产品和服务关键信息。二是合同规范关。在 格式合同中，避免设置违反公平原则的交易条件， 避免出现加重金融消费者责任、限制或排除金融消 费者合法权利等不合理条款。三是适当性管理关。 要求金融机构发行和销售资产管理产品，应当坚持 “了解产品”和“了解客户”的经营理念，加强投资者适当性管理。向投资者销售与其风险识别能力 和风险承担能力相适应的资产管理产品，杜绝欺诈 或者误导投资者购买与其风险承担能力不匹配的资 产管理产品。

提高透明度 提升金融消费者自我保护能力

无论是金融消费者投诉还是金融机构侵权事实，一个共性问题就是信息不对称。在信息不对称 情况下，拥有信息优势的一方可能会利用这一优势 来损害信息劣势的一方，而金融消费者恰恰是处于 信息劣势的一方。有效保护金融消费者权益，需 要通过监管来纠正或消除市场缺陷，增强透明度， 努力消除金融活动中存在的信息不完全或不对称 情况及因此导致的交易不公。这需要监管始终“以 人民为中心”，通过金融监管对信息优势方的行为 加以规范和约束，为投资者创造公平、公正的投资 环境，维护金融消费者合法权益。同时，建立反置 举证的客户投诉机制，基于消费者与金融机构对信 息拥有程度的不对称性，对于造成消费者资金损失 的，金融机构应自证清白，而不应由消费者提供取 证。

应始终把加强金融消费者宣传教育放在重要位 置。通过形式多样的宣传教育，让金融消费者明晰 自己所拥有的财产安全权、知情权、自主选择权、 公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、 信息安全权等八项权利，以及维权的正确“姿势” 和路径，最大可能降低消费者的维权成本。同时， 需引导消费者按照《银行保险机构消费者权益保护 管理办法》要求，诚实守信，理性消费，审慎投 资。既要让消费者增强风险防范意识，学会保护和 维护自身合法权益，又要提升消费者金融素养和契约精神。

(本文作者介绍：先后供职于工商银行、人民银行，现为银行监管部门人士，长期负责小企业金融服务推进工作，潜心研究小企业金融服务问题。)