美国确诊人数超5万，纽约市长疾呼军队救援，灾难前美军在干什么

【军武次位面】： 安德烈

疫情飞速蔓延的当下，美国军队在干什么呢？

截至3月25日，美国确诊病例已突破5万例，美国纽约州、华盛顿州等地已经被宣布为重大灾区，面对疫情，美国总统特朗普已在较早时宣布进入紧急状态。

▲美国总统特朗普已经宣布进入紧急状态

▲美国疫情现状

在疫情不断蔓延的关键时刻，很多人在心中都产生了这样一些疑问，既然美国本土的局势已经如此的不乐观了，那么那支世界第一强军，美国军队现在在干什么呢？美军救灾是只拿枪维持秩序吗？

▲纽约市长白思豪要求军队参与救灾

▲纽约市长白思豪痛批特朗普按兵不动

这样的话题在中文互联网上经常被广泛讨论，下面我们就来捋一捋美军在灾难面前的表现：

一、历史上的美军有过非常愿意救灾的时期

1991年，美国赢得冷战的胜利。随后，在20世纪最后的10年里，胜利者美国以“世界警察”的姿态在全球范围内肆意施展自己的政治、军事和经济影响力。

▲海湾战争，美国以警察的姿态帮助

科威特“打跑了闯入家中的萨达姆”

就是在这个时候，美军也随之总结出了一个新军事行动概念——“非战争军事行动”，即“在新的国际环境下参与国际维和、强制维和、人道主义援助、反恐怖、禁毒等不涉及战争的军事行动”。

在2006年美军替代更新此概念前，共有十余种军事行动被纳入到“非战争军事行动”中。它们是：

一、军备管制；二、打击恐怖活动；三、反毒行动支援：四、强制实施制裁／海上拦截行动；五、禁区设立；六、确保航海、航空自由；七、人道救援；八、国内民政支援；九、国家援助；十、非武装人员撤离；十一、维和行动；十二、运输保护；十三、复原行动；十四、武力展示；十五、有限打击；十六、支援反抗军。

▲支援其他国家的反抗军，在美军的规范

当中是不算“战争行动”的

我们可以看到，在这些行动中真正“非武力”的其实只有第七、八、九与十三项，即国内环境下大家熟悉的“军队抢险救灾与人道主义救援任务”。

由于军队在管制、疏散、后勤、通讯、监测、治安等方面先天的专业组织优势，人们自然而然的认为在面对地震、洪水与公共卫生事件时，军队应该担起应急的主力。

对此，美军却有着自己“微妙”的解释，根据美国国防部自己的说法“抢险救灾与人道主义救援是军队的核心功能之一，但同时我们也只是提供辅助支持的那个（角色）”。

▲在很多美国大片当中，灾难之后联邦军队会很快

赶来进行封锁或救助，但在现实当中，并不一定

图片来自电影《我是传奇》

1992年8月，美国弗罗里达州遭遇飓风“安德鲁”袭击，此次飓风灾害是弗罗里达州历史上造成损失第二严重的飓风灾害。

在当时，联邦军队并不是第一时间被启动的应急力量，美国联邦应急管理局在飓风灾害发生初期应对失措，根据地方议员的呼吁，时任美国总统老布什援引《斯塔福德救灾与应急支援法案》，直接调动联邦军队进入弗罗里达州展开抢险救灾工作，包括弗罗里达本州国民警卫队在内，共有20000余名美军参与了此次行动。

▲92年美军救援弗罗里达州

1992年正值美国大选年，老布什在本次飓风灾害中“果断”的表现明显给他加了不少分。不少美国媒体当时把矛头指向了联邦应急管理局，甚至提出干脆取消该部门，把应急救灾职责直接转交给军队。

▲联邦应急管理局

虽然在当年的大选中，克林顿赢得了最终的选举，可弗罗里达州却把选票投给了老布什，这在一定程度上也说明了弗罗里达民众对老布什救灾行动的认可。

在接下来克林顿总统任期内，民主党政府以对联邦应急管理局改革为突破口，既提升了联邦部门应对灾害的能力，也压下了美军在国内扩大“非战争军事行动”权力的苗头。

▲美军在美国国内是不能轻易开展行动的

哪怕局势很危急，也要一步步走完法律程序

与此同时，由于在境外没有限制，所以美军在“非战争军事行动”的旗帜下，在海外四处出击。

公允的说，20世纪的最后十年，美国确实为很多国家的很多人民提供了“人道主义救援”，当然与这些“救援”相随的还有美国对一些地区灵活的武力打击：

1991至1992年，美军对孟加拉洪灾展开救援行动，将近8000名海军与海军陆战队官兵直接参与了洪灾一线救援；

1992年索马里救援行动，美军向索马里运送人道主义救援物资3万吨。著名的“黑鹰坠落”事件就发生在紧随此次救援展开的美军“索马里维和”中；

1992年“给予希望行动”，美军向前苏联地区运送了2.7万吨食品与其他生活必须物资；

1992年至1996年“波黑”救援行动，美军向内战中的波黑地区共运送18万吨各种救援物资。但与此同时，美军对前南联盟地区的空袭打击持续不断；

▲美军在轰炸南联盟地区行动中被击落的F117残骸

1993年海地人道主义救援行动，美军在运送人道主义物资的同时也投送兵力，对海地政变势力施压；

1994年卢旺达救援行动，美军向卢旺达运送2.3万吨物资，以援助当时正经历种族屠杀噩梦的卢旺达民众。不过，美国对参与“黑非洲”（撒哈拉以南非洲）事务显然缺乏更多的兴趣，美军没有实施进一步的“维和行动”。

▲卢旺达大屠杀事件，造成了上百万当地民众死亡

但当时的主要大国都没有及时采取行动干预

可以说，在美国实施“世界警察”战略的1990年代，财大气粗，组织完备，物资充足的美军对遂行这种“附加”救灾救援任务有着充足的力气，并且在很大程度上也很愿意执行此类任务，毕竟美军战备了约半个世纪，却突然之间发现假想敌自己死了，他们总得给自己找点事干，不然的话国会老爷就又要裁军了。

▲苏联解体，直接导致了美国大量的高新武器

项目被提前终止，美军的发展战略也一度茫然

图为被取消的科曼奇隐身直升机

二、忙于战争，辅助救灾

2001年“911事件”的爆发深刻影响了美军对“非战争军事行动”概念与“救灾救援”任务的认识与执行。

21世纪甫一开始，小布什政府领导下的美国就先后发动了阿富汗战争与伊拉克战争，以此为开端，一场绵延至今的“反恐战争”一发不可收拾。

▲小布什总统开启的两场战争

迄今为止，仍在源源不断地消耗美军的精力

“反恐战争”巨大的军事压力主导着五角大楼将军们的头脑。

在2004年12月印度洋海啸爆发后，以惯性参与救灾救援的美军能力依旧强大，可是却已经“三心二意”起来。一周内，美军动员了近1万3千名军事人员、17艘海军舰艇、6艘海上装备物资预置船参与救灾。

▲印度洋海啸

不过救援行动刚刚进行两周，时任美国国防部副部长的沃尔福威兹在访问亚洲受灾地区时就表示“美国军队有很多其他工作要做”，美国想尽快把在亚洲参与救灾行动的军队撤出。这句话翻译一下就是：“我（美军）还有很多事情要忙，你们自己救自己吧。”

三、美军背后的掣肘

2005年8月，“卡特琳娜飓风”袭击了弗罗里达州，小布什面临和父亲当年一样的考验。

此时，当年被媒体口诛笔伐的联邦应急管理局已经被小布什以“国家安全第一”为由并入了国土安全部。因此，该部工作重点自然会有意无意地转向“反恐处突”，应对自然灾害的“看家本领”反而衰弱了，2200名联邦雇员加上4000名全国志愿者担负全国的灾害应急工作，显然杯水车薪。

小布什很可能想起了当年父亲的果断，以“战争总统、强力总统”自居的他在飓风登陆前两天便宣布了弗罗里达州进入紧急状态，意图为后续直接调动联邦军队救灾铺路，然而这个微妙的提前量却影响了后续整个救灾工作的展开。

▲弗罗里达州的位置

在1992年，老布什是在收到地方县、郡、市、州议员的呼吁后，才紧急调动了联邦军队的，大体上符合美国救灾救援“属地为主”的原则。

然而，小布什却提前绕过地方政府，比父亲更加干脆果断的措施，触犯了这一“美式政治原则”，这直接造成了地方政府与联邦政府围绕救灾指挥权与国民警卫队指挥权展开了近一周的扯皮过招，然而就在这些政客忙着扯皮的时候，不讲政治的飓风席卷了弗罗里达州，造成了受灾地区大量的人员和财务损失，并引发了社会骚乱。

▲美军从飞机上俯瞰灾区

联邦军队主力在灾害发生十天后终于抵达灾区，以日均5000吨的物资运输量开始保障当地的生活与重建。

▲等到美军主力进场之后，很多事情都晚了

经此一役，美国联邦政府再次改革了自己的应急管理系统，联邦应急管理局的权力与职能得到了恢复与增强，与此同时政府对调用联邦军队进行国内大规模救灾救援却变的更加谨慎。

▲灾害中的美国警察

2006年，美国国防部不声不响的将“非战争军事行动”概念删除替代，将其中原本属于“救灾救援”的行动规划进“危机反应与有限应急行动”里。在新条例中美军再次强调“抢险救灾与人道主义救援是军队的核心功能之一，但我们主要是提供辅助支持”。

一方面合众国联邦、州政府、国会之间有着一大推法理纠缠现实制约了军队“救灾救援”的发挥，另一方面，五角大楼认为利用国民警卫队改革，侧面提升整个军队的“救灾救援”能力也许更为行之有效。

▲国民警卫队的徽标

拿枪的民兵揭示了其来源

对于这两点，我们一一来看。

法理最大：联邦军队投入救灾的尴尬

以“三权分立”为法理根本的美利坚合众国《宪法》，拆分了联邦军队的领导权力。《宪法》规定，国家宣战权力授予国会，而总统享有统帅三军的权力。

然而可能是因为缺少一个真正“第三方分权者”的存在，联邦军队的领导权尤其是军事行动权始终处在白宫与国会的争夺之中。在美国历史上200多次的较大规模军事行动中，仅有5次左右是通过国会授权后展开的。

▲罗斯福总统在国会发表演说

要求对日本宣战

▲越战这场几乎打烂了中南半岛的战争

只需美国总统玩一点政治技巧便能发动了

1965年，约翰逊总统以“保卫美国海外合法利益”这种模糊的宪法权力，绕过国会把美国拉入了越战泥潭。1973年，美国通过了《战争权力决议案》，规定只有在国会授权后，总统才能动用美国武装力量进行战斗。

然而，在一个“成例可为法”的海洋法国家里，任何一个美国总统几乎都能活用美国在过往海外扩张中的军事行动为依据，以自己三军统帅的优势单独决定实施军事打击。从该法案通过以来，历任美国总统已经绕过国会发动了20多次武力对外干涉，即使是“海外战争”也其实是属于这种情况的。

相比于在海外动用美军东征西讨的随意，美国总统们在国内动用美军时显得谨小慎微，步步在法律的牵制下行动。

造成这种差别的原因也很简单，总统发动一场“违法”的对外军事行动，可能会为其赢得选民的选票，“看我们的总统又为美国打下了多少利益”，而一次“违法”的国内军队使用却绝对会为总统，带来议员们的抗议甚至反制，会使其陷入舆论上的极大被动。

▲民众在正常生活中是不愿意看到士兵出现的

无论美国联邦军队自己是怎么想的，它都是联邦政府最为强力的应急力量，所以为了方便他们在应对突发事件时给予地方更多援助的考虑，美国国会做了一系列法理方面的工作：

1950年，《联邦救灾法案》授权总统在面对突发公共事件时可以绕开国会对灾害进行反应；

1979年，联邦应急管理局成立；

1982年，《经济法案》进行修订，调整了联邦机构间的物资与服务交易规则；

1988年《斯塔福德救灾与应急支援法案》；

1992年《联邦响应预案》（FRP）；

2004年《全国响应预案（NRP）》，2008年《全国响应框架（NRF）》更新替代。

然而即便有这些法律为总统兜底，想要动用联邦军队投入救灾救援也是一件极为繁琐的事情。根据《斯塔福德救灾与应急支援法案》规定，美国灾害应对以“属地为主”，无论事件规模多大，涉及范围多广，应急响应指挥任务都应由当地政府承担，联邦的任务只是援助和协调。

如果地方政府确实需要联邦军队支援，那么首先需要启动联邦响应机制，办理“协助申请”手续。当州或地方无法应对重大疫情时，总统可宣布紧急状态，由相关州长或地方政府向联邦政府提出援助请求。

特朗普在本月13日宣布全国进入紧急状态，便是依据该法案的这种规定。（另有《美国全国紧急状态法》可以赋予联邦政府更大的权力，在该法案启动后，理论上联邦政府就有享有一个真正的战时政府所拥有的权力，不过该在什么时候动用此法案考验着一个总统的能力。

2018年特朗普为了解决美墨隔离墙修建经费问题，启动了一次该法案，这种“核武器打蚊子”的操作实在是令人难以评价）

▲特朗普对修墙真是兴趣浓厚

办理“协助申请”的流程非常繁琐，需要通过国土安全部（总负责联邦部门）、联邦应急管理局（业务负责部门）、卫生与公众服务部（业务首要部门）、美国国防部（军政部门）、北方战区司令部（军令部门）等多个部门十余个流程，才能获准通过。

▲从左至右：国土安全部、联邦应急管理局、卫生与民众服务部、

美国国防部、北方战区司令部

如果不是真正火烧眉毛的状况，地方政府是不会轻易去启动如此繁杂的程序的。一般来说，只有州政府最后的应急底牌“国民警卫队”也处于告急状态后，地方长官们才会认真考虑请求联邦军队救援的选项。

▲国民警卫队装备了很多重武器

至2020年3月24日，在疫情日益严峻的当下，美国50个州基本都采取了行动，大约投入了9000名国民警卫队队员参与到疫情监控、病患转移、后勤支持、遗体处理、维护关键地区安全等繁杂而重要的工作之中，其中有12个州的国警队员直接参与了检测患者、病人转移工作。根据美国国民警卫局的说法，投入的力量在继续增加中。

四、“美国救灾救援主力”-美国国民警卫队

严格来说，自1920年《国防修正法案》与1933年《国民警卫队动员法》颁布后，国民警卫队就再也不属于“民兵”了，而是正经的国家武装力量了。

从美国参加第一次世界大战，国民警卫队正式部署战场开始，每一场美国参加的战争与军事行动都在剥离着这支武装力量“州兵”的属性，深化他们“联邦武装”的烙印。1987年《国防授权法》规定“州长不可以以本地事务为由拒绝国民警卫队在海外的部署任务”。

2008年《国防授权法》规定“管理美国全国国民警卫队军政的国民警卫局并入国防部”。

2012年，国民警卫局局长正式成为美军“参联会”成员。

▲现任国民警卫局局长

时至今日，国民警卫队这支军费由联邦拨款，常年为美军海外任务部队提供3成兵力，坐拥M1A2、F22等绝对主力装备的部队，实质上摆脱了“州兵”的属性。

国民警卫队的现状，以不十分准确的描述就是：这是一支法理上仍旧归属州政府，16%职业军事人员供联邦指挥，剩余准军事人员由州政府指挥的武装力量。

然而，正是这种十分别扭的关系，反而让它成为了“美军国内救灾”的绝对主力。在法理上，国民警卫队是州政府可以随时立即调动的军事力量，与此同时这支力量又能够获得联邦政府国防部直接的物资、人员、装备支援。

▲国民警卫队坦克集训

善用国民警卫队，可以发挥巨大的积极作用。2017年，飓风“哈维”、“艾尔玛”、“玛丽亚”连续袭击美国东南地区（自然还是有弗罗里达州），当时国民警卫队指挥机关国民警卫局已经并入国防部，指挥关系早已成熟，各地警卫队更是在美军北方战区司令部的指挥下将救灾演习常态化。

▲美军专心救灾时实力的强大

可以从这样一个细节体现出来

用直升机运送饲料给被洪水围困的牛

飓风季持续到了11月，期间来自45个州200多个单位的3万陆上\空中国民警卫队官兵有序调动，部署在灾区“战斗”了三个月之久，每轮飓风袭击后都会有数百万份食物、数百万升饮水与其他物资经过国民警卫队的力量投送到灾区。

▲2017年，美军的救灾水平相比2005年进步巨大

与2005年卡特琳娜飓风灾害时，弗罗里达州国警人员抵达灾区后先找空地打扑克的奇葩表现，可以说形成了鲜明对比，美国这个国家自我纠错的能力在这个方面也体现的十分明显。

▲美国民警卫队队员设卡检查

回到当下，目前美国国民警卫队45万人员中，除去需要动员方可投入部署的准职业官兵，除去正在执行国防部部署任务的职业官兵，大约仍有4万人的余量可以在近期随时投入疫情抗击工作。

▲国民警卫队的官网已经将抗击疫情放在了显著位置

然而，公共卫生事件毕竟不是洪水、飓风这样的自然灾害。病毒这个敌人并不只是清理道路、运输物资就能有效对抗的。在美国整个军事系统已经确诊321人的现在，美国军事系统卫勤系统的首要任务已经明确是先保障自己所覆盖的950万军人、军属、退役军人、文职人员家庭与相关承包商。

指望美军卫勤系统可以像我军一样依托近100家平时就向公众开放的医院，集中投入专业医护人员，明显是不现实的。解放军的很多医院平时就向老百姓开放，因此有很多对付日常疾病的力量，但美军的医疗系统是围绕战争准备的，在这方面的能力就相对缺乏。

以上就是有关美军救灾历史和救灾能力现状的介绍了，面对控制传染疾病这种美军历史上少见的任务，美军能发挥多少作用还是一个未知数，美军在这场疾病中所表现出来的种种能力，也值得我们认真观察，缜密分析。

那些至今认为美军不救灾只拿枪维持秩序的人，显然对美军了解不充分；那些动不动就“美军拯救世界的人”，显然对美军的了解也是肤浅的。

只有客观地认识这支目前的世界第一强军，才能真正的分析它，学习它，超越它。